中国香港的法定规划制度及高生态价值地区的发展—“和生围”发展个案研究

梁焯辉    

香港中文大学地理与资源管理系客座教授，曾任香港特别行政区规划署署长

摘要    

本文概述中国香港《城市规划条例》规定下的法定规划制度，包括制定法定图则、处理规划申请以及在乡郊地区对违规发展执行管制，并说明法定规划如何为生态价值高的地区提供发展指引和规划管制框架。最后简单评论落实“和生围”住宅及湿地保育发展的个案。

中国香港的规划制度可分为两个层面，其中一个高层面的制度是以宏观和概念主导涉及整个城市的总体策略规划。城市的总体发展策略是由政府经过广泛的征询后进行编制的，约每十年就会有新的计划推出。另一个层面的制度是地区规划，主要根据《城市规划条例》的规定制订法定图则、处理规划申请及在乡郊地区对未经批准的发展执行管制。这些规划提供了详细的土地用途地带，明确了不同土地用途地带的规划意向、发展参数和区内主要道路网络。

本文旨在概述《城市规划条例》规定下的法定规划制度，并说明法定规划如何为生态价值较高的地区提供发展指引和规划管制框架。本文首先介绍了香港地区法定的规划制度和在国际上非常有名的米埔自然保护区及内后海湾湿地项目；其次，本文探讨了二十世纪八九十年代，新界西北部鱼塘所面临的发展压力以及“后海湾鱼塘生态价值研究”对法定规划的影响；最后，本文引用香港首个在生态价值高的地区建设住宅及发展湿地保育的案例，以引证法定规划图则对发展起到的重要指引作用。

1    法定规划制度

1.1  委任城市规划委员会的委员

根据《城市规划条例》第2条，中国香港特别行政区的行政长官可委任城市规划委员会（下文称“城规会”）的官方及非官方成员。行政长官也可委任城规会的任何成员成为个别规划委员会的委员，以拟备法定图则及审批规划申请，两个委员会分别为都会规划小组委员会和乡郊及新市镇规划小组委员会。

1.2  制定法定图则的过程

根据《城市规划条例》，中国香港的法定图则共分为两类，分别为分区计划大纲图和发展审批地区图。分区计划大纲图涵盖市区及新市镇，目的是规划管制这些地区的发展。发展审批地区图的目的是在拟备详细的分区计划大纲图前，及早为新界及乡郊地区提供规划管制和发展指引。发展审批地区图的有效期为三年，会被分区计划大纲图取代。规划执行管制只能针对发展审批地区图及随后取代它的分区计划大纲图所涉及的地区。

每份分区计划大纲图及发展审批地区图中均附有注释，说明该土地用途地带通常准许进行的用途，以及其他必须先取得城规会许可才能进行的用途。每份图则也附上说明书，阐述城规会拟备该图则所涵盖地区的背景及对各类土地用途的描述。但说明书不应视作法定图则的一部分。

所有法定图则均按照《城市规划条例》规定，由都会规划小组委员会和乡郊及新市镇规划小组委员会拟备。城规会按照《城市规划条例》第5条（新的发展图则）或第7条（对现有的法定图则作出修订）发布草图向公众展示，为期两个月，并收集公众对草图的申述。收到的申述也会供公众查阅，其他人士也可对申述提出意见，并由城规会考虑针对有关法定图则所提出的申述及意见。所有提交申述及意见的人士都会被邀请出席城规会的聆讯并作出陈述。在聆讯后，城规会决定接纳或不接纳有关申述，并就草图作出更改。若是前者，城规会按建议来修订草图，并再供公众提出进一步的申述。如没有收到进一步申述，城规会将确认有关修改。如接获反对的进一步申述，城规会将就进一步申述邀请所有有关团体及人士举行聆讯。城规会在聆讯后会决定是否按有关申述来修订草图。该草图以及所有申述、意见和进一步申述会一并提交行政长官会同行政会议核准，整个流程如图1所示。

1.3  处理规划申请

根据《城市规划条例》第12A、16和16A条，任何人士可向城规会提出申请并须通过其批核方能落实。图2显示规划申请流程，第12A条指明任何人士可申请修改图则，一旦通过批核，该申请内容将被纳入草图予以公示，后续流程如图1所示。

第16条的申请是就图则内各土地用途地带的第二栏用途向城规会申请规划许可，第16A条则是指对已于第16条下获批准的规划许可作出轻微修订。审核第16条和16A条申请的工作由城规会分别下放给规划小组委员会和公职人员处理。如申请人不满意有关决定，可根据第17条向城规会提出复核。复核由城规会处理，申请人会被邀请向城规会陈述规划申请的理据。如果申请人仍不满意城规会的决定，可以依据第17B条向由行政长官委任的独立上诉委员会提出上诉，上诉委员会将会作出最终的裁决。

1.4  规划管制

《城市规划条例》赋予规划事务监督（即规划署署长）权力，执管在发展审批地区图或取代发展审批地区图的分区计划大纲图涵盖范围内的违规发展。除非该项发展在发展审批地区图刊宪前已经存在；或是根据相关的法定图则准许进行；或已取得有效的规划许可，否则有关单位在该地区内的所有发展均属违法。

由于新界土地的契约未能有效规范乡郊的土地用途，《城市规划条例》便成为乡郊地区违规的土地用途的执法依据。大部分新界郊区的私人土地均属“集体官批”（后更名为“集体政府租契”）。根据一项调查显示，20世纪初期的“集体官批”已经列明每个地段的拥有人、持有的详情及最初的租金。“集体政府租契”其中的一个目的就是规范新界农村的土地使用。

在一项司法复核案中，上诉法庭裁定的“集体官批”中所列明的“土地使用”如稻田、荒地及干耕只属描述性的语言，对土地的使用并没有任何限制。不过，地政总署可根据“集体政府租契”，对在土地上任何未经批准的建筑物进行执法。换言之，在“集体政府租契”的基础上，地政总署不能对开放式仓储用途的土地进行执法。随后，法院的裁定导致集装箱、机械、建筑材料等开放式存放和货柜车及其他车辆的停泊等用途在乡郊地区大幅增加，造成了乡郊地区的交通噪声、空气污染、交通堵塞以及大量的大型车辆对行人构成危险等问题，长远来看，造成乡郊景观的恶化。

政府随后通过修改《城市规划条例》来填补这个规划管制的“漏洞”，提高城规会的法定权力，根据《城市规划条例（修订）》制定的覆盖乡郊地区的法定图则，规划管制土地用途，并提高规划事务监督的强制规划管制“未经批准的发展”的权力。

2 米埔自然保护区及内后海湾湿地

米埔内后海湾湿地位于新界西北部，面积为15平方千米，为当地重要的迁徙水鸟的保护区。自1995年以来，该地已被列为《拉姆萨尔公约》保护之下的湿地。《拉姆萨尔公约》是世界多国政府一致通过的条约，体现了成员国及地区对维护具有国际重要性的湿地生态特性作出的承诺。

湿地包括基围（虾塘）、淡水池塘、潮间带泥滩、红树林、芦苇床及鱼塘，是东亚—澳大利西亚鸟类迁徙路线的主要路段和越冬地，每年约有5000万只迁徙水鸟途经此地。

自1983年以来，非政府机构的世界自然基金会一直在管理后海湾内面积约为380公顷的米埔自然保护区。米埔自然保护区在“米埔及内后海湾拉姆萨尔现场管理计划”中被划分为生物多样性管理区，为野生动物提供保护，并通过教育、康乐和保育为当地小区带来益处。

3 拟备米埔及锦绣花园法定图则

米埔及锦绣花园发展图为“中期发展审批地区图”，是首批在1990年《城市规划条例（修订）》的框架下制定的法定图则，以规范新界农村地区的发展规划。一年后（1991年7月），该图被发展审批地区图所取代，在1994年6月成为一个分区计划大纲图。

现行版本覆盖该地区的法定规划是由行政长官经过行政会议在2005年2月批准的米埔及锦绣花园分区计划大纲图（S/YL-MP/6）。

在二十世纪八九十年代，该地区的发展日益加快。从1990年到1997年，城规会共收到19个涉及休闲设施的低密度住宅规划申请，其中包括高尔夫球场及娱乐场地。当局在审核规划申请时，把米埔自然保护区内鱼塘的生态价值作为申请的主要考虑因素。但是，因没有足够证据证明该地区鱼塘的生态价值，很难判断日后若以低密度的住宅发展自然保护区和重建雀鸟栖息地能否替代原有鱼塘的效用。

因此规划署在1995年展开具有科学数据的研究，以评估后海湾鱼塘的生态价值。这项研究涉及四季生态调查，涵盖整个米埔及内后海湾湿地，其中包括米埔自然保护区、邻近的鱼塘及深圳河以南相邻的潮汐泥滩。

研究发现：一般鱼塘鱼苗下塘的时间通常是在每年的二月至四月，而鱼塘的采收时间通常在每年的十月至第二年的三月之间。近年来，一些农民为了提高投资回报，已将这种做法改为连续或多次鱼苗下塘和采收。鱼获采收涉及逐步把鱼塘的水排到邻近的池塘，这增加了原本池塘中鱼的数量，使其容易收集鱼获。只有属商业价值的鱼被收获，其余的小鱼或无脊椎动物（称为“垃圾鱼”）便成为候鸟的食粮。在鱼塘作业过程中，这种方式对保持鱼塘的生态功能具有很重要的作用，因这种垃圾鱼给许多鸟类②供应了食物。换言之，后海湾地区的鱼塘具有生态功能，因它作为鸟类食物供应的重要来源，也能供给鸟类栖息及觅食的重要地点。

在科学层面上，鱼塘的生态价值已被确立，但鸟类对未来土地利用的变化和承载能力仍未得到充分的了解。因此，研究建议在该地区继续采取“防患于未然”的措施，并依据该措施来宣传“不会有湿地净减少”的概念。

该法定图则后来修订了“综合发展包括湿地修复区”和“综合发展包括湿地保护区”两个土地用途。综合发展包括湿地修复区的规划，原意是为已受破坏的湿地和邻近鱼塘提供修复的措施，通过综合住宅或休闲发展，逐步淘汰受破坏湿地的开放式存储及港口备用用途。综合发展包括湿地保护区规划，原意是在维持区内现有的连续和毗连的鱼塘得到保护及保育的情况下，允许低密度综合住宅开发或重建，在符合“不会有湿地净减少”的前提下，发展或重建不应涉及填塘，鱼塘的湿地功能也不得下降。任何新的发展应位于已经形成并远离现有鱼塘的土地上。

除法定图则外，城规会也发布米埔区申请规划指引，即《城市规划条例》第16条规定的后海湾区发展的规划申请指引，其最新版本已于2014年公布①。规划申请指引的目的在于促进该地区不同用途和发展的土地应用，分别划分为湿地保护区和湿地缓冲区。在湿地缓冲区内，已被破坏的湿地可适当地用于开发住宅和康乐设施，以鼓励减少湿地开放式的存储用途，并修复一些被破坏的鱼塘。

4  “和生围”发展

在法定图则中，“和生围”是三个被用作开放式仓储和集装箱后备用途的目标取替地区之一，须通过住宅或休闲用途改造，以修复一些失去的湿地生境。

“和生围”住宅发展须遵守《城市规划条例》及《环境影响评估条例》的规定。发展商于2005年3月购买该土地，由于该土地属于后海湾缓冲区第二区，面积超过20公顷，因此被视为“指定工程”项目，须获得环境许可证。

根据《环境影响评估条例》，发展商提交了一个工程项目简介，其中列出了重要的环境因素。2005年9月，中国香港环境保护署发布了一份研究概要，规定环境影响评估的范围，其中包括空气质量、废物、生态、渔业和文化遗产方面的技术评估。需要关注的重点是建议对湿地修复区的管理及保养作出短期和长期的安排，特别是财务方面的安排。

发展倡议者（即发展商）致力于推广持续的公众参与过程，以便促进项目的实施，其中参与非正式协商的团体包括环保组织及当地居民。根据《城市规划指引》第12B条所规定的湿地缓冲区内“不会有湿地净减少”的原则，该发展将提供大约4.74公顷的湿地栖息地。环境保护署于2008年3月通知发展倡议者环境评估报告可作公示，期间收到480份书面意见，随后，该地区于2008年7月获环境保护署有附带条件的批准。

乡郊及新市、镇规划小组委员会会议总共批核了三个规划申请，编号为A/YL-MP/166、A/YL-MP/185和A/YL-MP/229，并分别于2008年9月19日、2011年10月21日和2015年2月27日获得通过。三份申请在地块面积、住宅数量、建筑物高度、休憩用地、泊车位及布局上都有些微的区别。

其中最新的A/YL-MP/229方案中包含400个三至四层的独立屋，总面积达82963平方米，容积率为0.49（图3）。与此同时，为了增补因发展而损失了的4.69公顷湿地栖息地（由季节性沼泽和淡水沼泽组成），方案也包括4.74公顷的复修湿地。根据环境许可证规定的要求，湿地复修须于房屋发展落成前完成，因此人工湿地早在2010年已完成。人工湿地由四个以雨水为供应源的淡水塘组成，并移植了芦苇和草地植被。除了淡水塘，更有两个砾石岛和两个植被岛。这片湿地为包含黑面琵鹭在内的108种雀鸟，以及不同种类的蜻蜓、蟌、爬虫类和两栖动物提供了栖息地。这片湿地不但会为水鸟带来繁殖地，更会为候鸟提供临时居所。发展商须负责兴建及管理、复修湿地直至有环保署认可的团体接管。  

5 结论

本文探讨了在可提升湿地功能的前提下，发展湿地范围内已受破坏而没有生态价值的地块，可达到地区发展与湿地保育区共存的目的。鱼塘研究为鱼塘对生态环境的作用提供了科学依据，分区计划大纲图也因此作出调整。保育团体、规划师、发展商和土地业权人也相信保育鱼塘的重要性。而制定法定图则的过程也令各持份者可以充分表达他们的意见，并达成共识。

另一方面，在“和生围”住宅发展的例子中，环境影响评估确保发展能满足需求。不过，就发展的效率而言，本个案仍有一定的改善空间。纵然湿地保育区已在2010年建成，在购入土地的十二年后，住宅的兴建过程仍然停滞不前。我们还需要累积更多这方面的经验，如与发展商及有关团体确定发展地块内的湿地面积，制定有关湿地长期管理以及管理费用的安排等。待这个项目的住宅部分建成后，有必要就这一个案作深入的研究，为日后处理同类个案提供重要的参考。

总而言之，面积达4.74公顷的复修湿地既可收回过往被用作开放式存储的土地，更可提供土地用作房屋开发以缓解迫切的住屋问题，实属一石二鸟之举。   

鸣谢

非常感谢恒基兆业地产有限公司高级副总经理梁树基先生提供宝贵的意见及数据。另外，也感谢黄绰雯女士翻译的文章。

*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2017年第6期。

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